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교원노조법의 적용을 받는 교원의 범위에서 고등교육법상의 학교에 근무하는 교원을 제외한 교원노조법 제2조가 헌법 제33조 제1항의 단결권을 침해하는지 여부(적극)

  1. 헌법재판소 2018-08-30 선고, 2015헌가38
  2. 저자 정영훈

【결정요지】

교원 노동조합의 가입범위를 초․중등교육법 제19조 제1항의 교원으로 제한하고 있는 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘교원노조법’이라 한다) 제2조는 교육공무원 아닌 대학 교원뿐만 아니라 교육공무원인 대학 교원의 단결권을 침해한다. 교원노조법 제2조는 헌법에 합치되지 아니하나, 2020.3.31.을 시한으로 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 잠정적으로 적용되도록 한다.

 

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999.1.29. 「교원의 노동조합설립및운영등에관한법률」(이하 교원노조법)이 제정됨에 따라 교원에 대해서도 단결권이 보장되었으나, 교원노조법 제2조는 제정 당초부터 동 법의 적용을 받는 교원의 범위를 「초․중등교육법」 제19조 제1항에서 규정하고 있는 교원으로 규정하고 있었다. 따라서 고등교육법」 제2조에서 규정하고 있는 학교, 즉 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 원격대학, 기술대학 등의 교원은 교원노조법이 적용되지 않아서 「헌법」 제33조 제1항의 단결권이 보장되지 않았다. 이는 교육공무원인 교원에 대해서는 노동운동을 금지하는 「국가공무원법」 제66조 제1항과 「지방공무원법」 제58조 제1항이, 그리고 교육공무원이 아닌 교원에 대해서는 “사립학교의 교원의 복무에 관하여는 국․공립학교의 교원에 관한 규정을 준용한다.”고 한 「사립학교법」 제55조 제1항이 적용되기 때문이다.

헌법재판소는 이미 1991년에 사립학교 교원의 단결을 금지하는 「사립학교법」 제55조 제1항의 위헌 여부에 대해서, 그리고 1992년에는 국․공립학교 교원의 단결권을 금지하는 「국가공무원법」 제68조 제1항의 위헌 여부에 대해서 합헌 결정을 내린 바 있다. 이들 결정을 보면, 사립학교 교원이든 국․공립학교 교원이든 헌법 제33조 제1항의 근로자에 해당한다고 하면서도 각각의 특수성에 근거하여 합헌이라는 결론을 도출하고 있다. 먼저 「국가공무원법」 제66조 제1항과 「지방공무원법」 제58조 제1항의 위헌 여부에 관해서 헌법재판소는 헌법 제7조 제1항 및 제2항, 그리고 제33조 제2항을 근거로 하여 합헌을 정당화하기 위한 논리를 전개하고 있다. 이에 비하여 공무원이 아닌 교원, 즉 사립학교 교원에 대해서는 헌법 제33조 제2항과 같이 노동3권 박탈을 직접적으로 정당화할 수 있는 헌법상의 특별한 근거가 없기 때문에 교육의 목적과 교원직무의 특수성, 공․사립학교 교원의 동질성, 교원 근로관계의 특수성, 교원지위의 법정주의 등을 논거로 들면서 교원의 지위에 관련된 사항에 관한 한 헌법 제31조 제6항이 헌법 제33조 제1항에 우선하여 적용된다고 하여 사립학교 교원에 대한 노동3권 박탈을 정당화고 있다. 그리고 이러한 논리의 연장선에서 헌법재판소는 “국가가 특수한 일에 종사하는 근로자에 대하여 헌법이 허용하는 범위 안에서 입법에 의하여 특별한 제도적 장치를 강구하여 그들의 근로조건을 유지․개선하도록 함으로써 그들의 생활을 직접 보장하고 있다면, 이로써 실질적으로 근로기본권의 보장에 의하여 이룩하고자 하는 목적이 달성될 수 있다.”고 하면서 이러한 특정근로자는 비록 일반근로자에게 부여된 근로기본권의 일부가 제한된다고 하더라도 실질적으로 그들에게 아무런 불이익을 입히지 아니하는 결과에 이를 수도 있다.”고 하여 헌법 제37조 제2항의 본질적 내용 침해금지원칙의 위반도 부정하고 있다.

우리나라의 법체계상 교원과 공무원은 그 근무관계의 창설 및 종료, 그리고 근무조건 등이 법률에서 정하고 있고, 헌법 제31조 제6항(이른바 교원지위법정주의)와 헌법 제7조 제2항(직업공무원제도 및 공무원근로조건법정주의)이 각각 그것의 근거로 되어 있기 때문에 노동3권의 보장에 있어서 근로자이긴 하지만 여타의 근로자와는 다른 취급을 받아 왔다. 심지어 공무원이 아닌 교원도 공무원과 동일한 취급을 받아왔다. 노동3권에 대한 대폭적인 제한, 그리고 위에서 언급한 특별한 헌법적 근거를 통한 제한에 대한 정당화 논증을 펼치고 있는 것, 그리고 과잉금지원칙을 적용하지 않고 위에서 언급한 헌법상의 특별한 근거 등을 내세워서 입법자의 폭넓은 재량을 강조하는 것이 그것이다. 헌법재판소는 교원과 공무원의 단결권이 인정된 이후에도 공무원과 교원의 노동3권을 심대하게 제약하는 법률의 헌법적 정당성을 재차삼차 확인함으로써 이들 집단의 노동3권의 보장 강화에 적지않은 지장을 초래하였다.

이와 같은 상황에서 평석대상결정은 공무원인 대학 교원과 공무원이 아닌 대학 교원 모두에 대해서 적어도 교원노조법 수준의 단결권과 단체교섭이 보장될 수 있는 길을 열었다는 데 있어서 매우 중요한 의미를 가진다. 이 결정의 의의를 살펴보면 다음과 같다. 첫째로, 교육공무원인 대학 교원에게 노동3권을 일체 인정하지 않고 전면적으로 부정하는 입법은 합리성을 상실한 과도한 것으로 허용되지 않는다고 판단한 점이다. 이 결정은 “교육공무원은 교육을 통해 국민 전체에게 봉사하는 공무원의 지위를 가지고 있기는 하지만, 그 직무수행은 ‘교육’이라는 근로를 제공하여 교육을 받을 권리를 향유하는 국민들의 수요를 충족시킴으로써 국민의 복리를 증진시키는 특수성을 가지고 있는 것이고, 직업공무원관계의 특성인 공법상의 근무․충성 관계에 입각하여 국민과 국가의 관계 형성에 관하여 중요하고 독자적인 결정권한을 갖는다고 볼 수는 없다.”고 함으로써 “교육공무원에게 근로3권을 일체 허용하지 않고 전면적으로 부정하는 입법형성은 합리성을 상실한 과도한 것으로 허용되지 않는다.”고 하고 있다. 단지 공무원이라는 신분관계에 있다는 이유만으로 헌법 제7조 제1항 및 제2항, 그리고 제33조 제2항을 근거로 노동3권의 전면적 박탈을 합헌이라고 한 과거의 결정과는 명백한 차이를 보이고 있다. 둘째로, 사립학교 교원의 단결권을 금지하는 「사립학교법」 제55조 제1항을 합헌이라고 한 1991년 결정의 논거 및 논리가 이 결정에 의하여 실질적으로 폐기되었다는 점이다. “대학 교원을 교육공무원 아닌 대학 교원과 교육공무원인 대학 교원으로 나누어, 각각의 단결권에 대한 제한이 헌법에 위배되는지 여부에 관하여 살펴보기로 하되, 교육공무원이 아닌 대학 교원에 대해서는 과잉금지원칙 위배 여부를 기준으로, 교육공무원인 대학 교원에 대해서는 입법형성의 범위를 일탈하였는지 여부를 기준으로 나누어 심사하기로 한다.”고 하고 있는 점이 이를 잘 보여준다. 헌법 제31조 제6항(이른바 교원지위법정주의)이 헌법 제33조 제1항에 우선한다는 논리가 폐기되고 과잉금지원칙이 적용됨으로써, 특히 과잉금지원칙의 가장 핵심적인 부분 원칙인 침해의 최소성원칙이 적용됨으로써 제한에 대한 헌법적 정당성에 관한 심사가 더욱 엄밀하게 이루어질 수 있게 되었다. 이 결정의 침해의 최소성 검토를 보면, 2000년대 이후로 대학 교원 임용제도는 대학 교원의 신분을 보호하기보다는 열악하게 만드는 방향으로 변천되어 왔다는 점과 교수협의회가 갈수록 열악해지는 대학 교원의 근로조건의 개선을 위한 역할을 수행하기에는 부족하다는 점을 들어서 교육공무원이 아닌 대학 교원의 단결권을 전면적으로 제한하는 것은 필요 이상의 과도한 제한이라고 하고 있다. 나아가 이 결정에서 특히 눈에 띄는 부분은 목적의 정당성과 수단의 적합성마저도 부정되고 있다는 점이다. 헌법재판소의 결정 중에서 입법목적의 정당성이나 수단의 적합성을 부정한 결정은 극히 드물다는 점에서 이 결정의 의의는 더욱 확연히 드러난다. 이 결정의 이상과 같은 논리는 다른 직종, 직급, 직위의 공무원에 대한 노동3권 제한의 헌법적 정당성 판단에 있어서 적용가능하다는 점에서 의미심장하다.

이와 같은 의의에도 불구하고 이 결정의 한계도 명확하다. 공무원의 노동3권 침해 여부의 심사에 있어서 과잉금지원칙의 적용을 부정하는 입장이 더욱 확고해졌다는 점이다. 공무원노조법이 제정되기 전부터 공무원의 노동3권 침해 여부에 관한 심사에서 과잉금지원칙이 적용되어야 하는 반대의견이 제시되었음에도 헌법재판소는 창립 30년을 맞이하는 현 시점에도 공무원의 노동3권 침해 여부의 심사에 있어서 과잉금지원칙의 적용을 여전히 부정하고 있다. 심지어 이 결정에는 공무원의 노동3권 침해에 대해서 과잉금지원칙을 적용해야 한다는 반대의견이 1건도 없다. 공무원이라는 지위에 있느냐에 따라서 심사기준과 심사강도를 달리하는 태도는 일견 타당하게 보일 수 있겠지만, 교원에게 있어서 공무원인지 아닌지의 여부가 노동3권의 보장에 관한 입법자의 재량 범위에 있어서 얼마나 많은 차이를 발생하게 하는지는 좀처럼 이해할 수 없다. 오히려 이 점은 이 결정의 반대의견이 날카롭게 지적하고 있다고 할 수 있을 것이다.

 

정영훈(국회미래연구원 연구위원)

 

 

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